中共中央總書記習(xí)近平在中紀(jì)委十八屆七次全會(huì)上指出，要不斷建立和完善一整套預(yù)防職務(wù)犯罪的機(jī)制，從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢。”犯罪現(xiàn)象盡管一時(shí)杜絕不了，可是預(yù)防得好，把犯罪率降下來，或者說是大幅度降下來，則是完全可能的。犯罪率的高低早已成為衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、和諧和文明狀況的一個(gè)重要尺度。降低犯罪率同降低人的肌體上的發(fā)病率一樣，必須堅(jiān)持“防”重于“治”，“防”先于“治”。
一、要預(yù)防職務(wù)犯罪，首先要提高思想認(rèn)識(shí)，扎實(shí)開展普及法治教育。
法律是諸多社會(huì)規(guī)范中的第一社會(huì)規(guī)范，是“丁是丁，卯是卯”的硬規(guī)范。要守法首先要知道有哪些法應(yīng)該守。不知道有哪些法律條文必然導(dǎo)致無(wú)法無(wú)天。前些年我們?cè)谄辗ǚ矫孀隽撕芏嘧坑谐尚У墓ぷ?，人們都知道有哪些紅燈是不能闖的，哪些雷區(qū)是不能踩的，哪些底線是不能突破的，可是普及面主要是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員，而不是全方位的普法，至今有些人連身邊常用的法律也不知道。不要說文盲，連有些教授也是法盲。某知名大學(xué)有位教授，課題組在上面拿到了一筆理論研究經(jīng)費(fèi)。這筆公款可以入到學(xué)校賬戶，也可以入到學(xué)會(huì)賬戶，一時(shí)決定不了，教授就把公款入到了他的私人賬戶上，別人舉報(bào)立案調(diào)查了以后他才劃出去，他不知道這樣做是犯下了貪污罪?？梢?，要預(yù)防職務(wù)犯罪，一定要強(qiáng)調(diào)“學(xué)法”、“知法”、“用法”、“守法”，還要護(hù)法。法是神圣的。知法之后，緊接著就要?jiǎng)訂T人們起來維護(hù)法律的尊嚴(yán)，決不允許“玩法”、“耍法”、踐踏法。公職人員對(duì)法要有敬畏感，要建立一套完整的學(xué)法、知法、愛法、守法的機(jī)制。
近幾年來，土地征收補(bǔ)償安置中違法犯罪行為屢有發(fā)生，且涉案人員多，涉案金額大，備受社會(huì)關(guān)注，人民群眾反映強(qiáng)烈，引起了高層領(lǐng)導(dǎo)的重視。土地征收安置中預(yù)防腐敗機(jī)制的構(gòu)建，尤顯重要和緊迫。筆者擬通過對(duì)個(gè)案的分析，探尋土地征收中腐敗滋生的原因，從而構(gòu)建針對(duì)性的預(yù)防制。
案例：被告人陳某某，大專文化，自2010年初至2015年5月任一經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)某開發(fā)區(qū)某居委會(huì)副書記兼會(huì)計(jì)輔導(dǎo)員、某村民小組組長(zhǎng)期間，利用受委托從事公務(wù)的職務(wù)便利，采取被征地人的名義虛報(bào)冒領(lǐng)、重復(fù)報(bào)支等手段單獨(dú)和伙同他人作案5起，貪污土地拆遷補(bǔ)償費(fèi)、勞力安置費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)，合計(jì)人民幣289萬(wàn)余元，其中未遂5起，計(jì)人民幣290萬(wàn)余元，未遂原因是未及結(jié)賬，被判犯貪污罪，判處有期徒刑15年。陳某犯罪行為發(fā)案是某開發(fā)區(qū)拆遷辦在土地征收中用虛假補(bǔ)償費(fèi)夾支招待費(fèi)，被紀(jì)委立案查處過程中（該案中涉案犯罪被判刑的達(dá)8人）連帶查出來的。陳某犯罪得逞的原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：
一是依法公開執(zhí)行不力?！锻恋毓芾矸ā访魑囊?guī)定，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收補(bǔ)償費(fèi)用收支狀況向集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用。國(guó)土資源部也頒發(fā)了配套的《征用土地公告辦法》，明確規(guī)定征用土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容。如果有關(guān)主體認(rèn)真履行了法律規(guī)定的義務(wù)，將征地程序和拆遷補(bǔ)償?shù)姆桨?、?biāo)準(zhǔn)、金額真實(shí)地公告、公布，置于被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民及其他權(quán)利人的監(jiān)督之下，陳某便沒有機(jī)會(huì)虛報(bào)冒領(lǐng)，拆遷辦也無(wú)法用虛假補(bǔ)償費(fèi)夾支招待費(fèi)，根本不可能讓這些犯罪行為連續(xù)實(shí)施5年有余，才被發(fā)現(xiàn)。
二是監(jiān)督管理缺位。國(guó)土資源部《征用土地公告辦法》規(guī)定，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償安置費(fèi)用撥付被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定時(shí)間內(nèi)提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢。該部門規(guī)章賦予土地行政部門對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放的管理監(jiān)督職責(zé)。倘若土地行政部門履行了管理監(jiān)督職責(zé)，陳某、拆遷辦人員，既不敢也不可能長(zhǎng)期地連續(xù)貪污如此多的征地補(bǔ)償費(fèi)用。
三是立法的不確定性和剛性不足。法定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不確定?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，耕地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年的四至六倍。這六至十倍、四到六倍之間的空間利益，成為違法征收的目標(biāo)之一和征收補(bǔ)償中腐敗的機(jī)會(huì)空間。如果補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定，同時(shí)又依法公開，置于權(quán)利主體的監(jiān)督之下，陳某如何冒領(lǐng)幾百萬(wàn)，拆遷辦公室如何以虛假補(bǔ)償費(fèi)夾支招待費(fèi)等而入獄數(shù)人。相關(guān)規(guī)章剛性不足，柔韌有余，導(dǎo)致有關(guān)主體認(rèn)識(shí)不足，執(zhí)行不力。《征用土地公告辦法》規(guī)定，“有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定時(shí)間內(nèi)提供支付清單”，“有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布”，這里的“有權(quán)要求”、“有權(quán)督促”、“一定時(shí)間內(nèi)”剛性不足，柔性有余，使得管理監(jiān)督主體認(rèn)為這是給我權(quán)力，我是否管理監(jiān)督，取決于我的意志，我可行使也可不行使。對(duì)于“有權(quán)”的理解，一般人均認(rèn)為是“可做可不做”，將其等同于私法上的權(quán)利---可以為也可以不為。非法律非專業(yè)人員，很難將公法上的“權(quán)”理解為既是權(quán)力又是義務(wù)的含義?！耙欢〞r(shí)間內(nèi)”，何為一定時(shí)間？十天？一年？二年？還是十年八年？較長(zhǎng)的時(shí)間和監(jiān)管不力，給挪用造成了時(shí)間上的機(jī)會(huì)空間。
法律規(guī)定有空隙可鉆，管理監(jiān)督主體監(jiān)督缺位，依法公開的事項(xiàng)不能真實(shí)的公開，權(quán)利人失去知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使得土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域成為混沌世界，貪污腐敗分子得以串通一氣，分贓瓜利，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益受嚴(yán)重侵害。
土地征收補(bǔ)償安置，關(guān)乎被征拆群體的民生，是人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，有目共睹，自不必言。如何保護(hù)被征地農(nóng)村村民的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧的土地征收關(guān)系，建立土地征收補(bǔ)償中的防腐機(jī)制勢(shì)在必行。
可是，法律條文這么多，要全部掌握，對(duì)誰(shuí)來講都是困難的。再說，也不能要求人人都做法學(xué)家。不過，對(duì)從事國(guó)土工作的，至少應(yīng)該要求他具備一點(diǎn)國(guó)土法的常識(shí)；對(duì)從事經(jīng)濟(jì)工作的，至少應(yīng)該要求他具備一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)法的常識(shí)；對(duì)從事文化工作的，至少應(yīng)該要求他具備一點(diǎn)有關(guān)文化類法律的常識(shí)；對(duì)從事行政工作的，至少應(yīng)該要求他了解一點(diǎn)有關(guān)行政法的常識(shí)。當(dāng)然，只有“一點(diǎn)”是不夠的?！耙稽c(diǎn)”不夠用，“全部”又辦不到，那該如何是好？這就要求“高人”來指點(diǎn)，聘請(qǐng)法律顧問是個(gè)好辦法，不論是攤子大的單位，還是事務(wù)多的私人都離不開法律顧問。檢察機(jī)關(guān)是司法公正天平上的法碼，也是預(yù)防職務(wù)犯罪的專職機(jī)構(gòu)。承擔(dān)著宣傳法制、提高公職人員預(yù)防意識(shí)的重任。
近幾年來，最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳委托《檢察風(fēng)云》雜志社出版了一份《預(yù)防職務(wù)犯罪?？?，這樣一份針對(duì)性很強(qiáng)的刊物，必將對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪宣傳起積極的推動(dòng)作用。
二、要預(yù)防職務(wù)犯罪，就要加強(qiáng)制度建設(shè)，切實(shí)推行全方位的監(jiān)督。
依法治國(guó)的前提是國(guó)家頒布科學(xué)嚴(yán)密的法律制度。預(yù)防土地征收中的腐敗行為，完善土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄊ乔疤?。只有土地管理的立法完?--職責(zé)主體明確、責(zé)任內(nèi)容確定、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)精確，修訂完善《土地管理法》中的相關(guān)制度，才能為土地征收補(bǔ)償?shù)姆勺袷睾蛨?zhí)行提供確定的指引。
1、精確土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)?！皩⒏匮a(bǔ)償費(fèi)為前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年的四至六倍”修訂為一個(gè)精確的標(biāo)準(zhǔn)，去年間隙，從法律上去除土地征收補(bǔ)償中腐敗的機(jī)會(huì)空間。
2、將土地征收公開的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、金額、支付、時(shí)間、地點(diǎn)等內(nèi)容從部門規(guī)章提升到《土地管理法》中，以增強(qiáng)公開的法律等級(jí)效力和權(quán)威性。法律的效力等級(jí)高于部門規(guī)章，其公開程度也大于部門規(guī)章，其被重視和遵守程度定然高于部門規(guī)章。因此，將土地征收公開的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、金額、支付、時(shí)間、地點(diǎn)等內(nèi)容提升到《土地管理法》中，有利于其遵守和執(zhí)行。
3、將監(jiān)督主體的權(quán)力，明確規(guī)定為職責(zé)、義務(wù)，剛化監(jiān)督主體的職責(zé)，使監(jiān)督主體不敢怠于監(jiān)督。在《土地管理法》中規(guī)定，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償安置費(fèi)用撥付被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，應(yīng)當(dāng)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在確定的時(shí)間內(nèi)提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門義務(wù)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢。
加強(qiáng)土地征收補(bǔ)償中的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)是預(yù)防腐敗的一道有力的防線。在《土地管理法》中設(shè)立土地征收補(bǔ)償費(fèi)用審計(jì)制度，明文規(guī)定國(guó)家審計(jì)部門對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用審計(jì)的介入時(shí)間、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容等制度，使土地征收補(bǔ)償成為審計(jì)部門必審事項(xiàng)。
建立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)土地征收補(bǔ)償專門監(jiān)察制度。加強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法監(jiān)察力度。將土地征收是否依法批準(zhǔn)，是否依法制定補(bǔ)償方案、補(bǔ)償方案是否符合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收批文、補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否依法公開，補(bǔ)償費(fèi)用是否全額、及時(shí)支付，是否及時(shí)公布作為監(jiān)察的主要內(nèi)容，實(shí)施及時(shí)公布作為監(jiān)察的主要內(nèi)容，實(shí)施及時(shí)的行政執(zhí)法監(jiān)察。
樹不剪枝不成材，人少了監(jiān)督要出毛病。樹不剪枝會(huì)瘋長(zhǎng)，人少了監(jiān)督要瘋狂。職務(wù)監(jiān)督可以分主次，但不可以分有無(wú)?！叭诵斜赜形?guī)熝桑 比诵?，必須有紀(jì)律監(jiān)督才能成行。人人都享有自由，為了保障大家的自由，必須加強(qiáng)監(jiān)督。有監(jiān)督的自由，才是多數(shù)人的自由，才是真正的自由。監(jiān)督是雙向的，不可以是單向的。監(jiān)督從來都不可以是少數(shù)人的專利。你監(jiān)督我，我監(jiān)督你；左監(jiān)督右，右監(jiān)督左；上監(jiān)督下，下更可以監(jiān)督上。如果拒絕監(jiān)督，或者回避監(jiān)督，則是走向罪惡泥潭的起點(diǎn)。監(jiān)督不是偵察中的“監(jiān)控”。預(yù)防職務(wù)犯罪的宣傳教育就是對(duì)各種犯罪越軌行為做監(jiān)督，這種監(jiān)督是提醒，是校正，是教育，是一個(gè)有正義感的人對(duì)另一個(gè)有越軌犯罪傾向人的善意扯袖。我國(guó)現(xiàn)在有些地方的職務(wù)犯罪現(xiàn)象嚴(yán)重，就是因?yàn)楸O(jiān)督不力。有人這樣描寫他們那里的監(jiān)督：“中央監(jiān)督太遠(yuǎn)，上級(jí)監(jiān)督太松，同級(jí)監(jiān)督太軟，群眾監(jiān)督太難”。這話雖有過火之處，但也不是毫無(wú)根據(jù)的。
三、要預(yù)防職務(wù)犯罪就要注重監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，而且監(jiān)督就要透明。
躲在暗室里固然也能接受監(jiān)督，但是畢竟困難。對(duì)官員來講，真要接受監(jiān)督必須把收入公開。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的時(shí)代，對(duì)“百忙”的人，對(duì)“日理萬(wàn)機(jī)”的人，也就是“一擊”而已，不會(huì)占用多少“寶貴時(shí)間”。請(qǐng)容許我說一句大話；只要把收入公開，官員的職務(wù)犯罪率在三個(gè)月以內(nèi)，一定會(huì)陡然下降90%。十目所視，十手所指，一項(xiàng)收入不報(bào)，不用客氣：立即下臺(tái)！有前車之鑒，誰(shuí)敢不報(bào)？用“一擊”換來了清白，換來了群眾放心，何樂而不為！不要認(rèn)為他一個(gè)官員下去了，就沒收人接替。公務(wù)員錄用的比例不是百里抽一嗎？還愁沒人接班！當(dāng)然，如果實(shí)行公務(wù)員收入公開，也許報(bào)考公務(wù)員的人數(shù)就會(huì)有所減少。即使減為二比一，還是會(huì)“自有后來人”的?！傲鶅|神州盡舜堯”，現(xiàn)在已有13億舜堯了，何必再去充當(dāng)“憂天傾”的“杞人”！
四、要預(yù)防職務(wù)犯罪，還必須從“德治”的層面上給力，從思想根源上開掘。
德與法是相輔相成的，是水漲船高的關(guān)系。“法治”第一，“德治”第二?！胺ㄖ巍笔莿傂缘?，“德治”是柔性的。防彈玻璃之所以能夠防彈就在于是剛?cè)峤Y(jié)合。預(yù)防職務(wù)犯罪也要?jiǎng)側(cè)峤Y(jié)合。做點(diǎn)比較法的研究就會(huì)明白，各國(guó)間的法律是不一樣的，有“大同”也有“小異”。何以如此？道德水準(zhǔn)也。道德水準(zhǔn)高，法律水準(zhǔn)也高；反之，道德水準(zhǔn)低，法律水準(zhǔn)也低。道德水準(zhǔn)低，法律水準(zhǔn)高了也上不去。所謂“法不治眾”就是這個(gè)道理。因此，要預(yù)防職務(wù)犯罪，要減少違法的事，少不了要從道德觀上下工夫。
道德觀的核心是義利觀。上世紀(jì)80年代，我們認(rèn)真批判“空頭政治”是極為必要的?？墒?，我們不能從一個(gè)極端走向另一極端。見利而忘義是當(dāng)今許多人犯罪的思想根源。許多父子對(duì)簿公堂，兄弟之間打得頭破血流，無(wú)不是單純的利益驅(qū)動(dòng)的惡果。義利觀上的偏差是同前些年的“GDP崇拜”相關(guān)聯(lián)的?！凹骖櫣健币徽f，是對(duì)公平的褻瀆。淡化公平，強(qiáng)化了唯利是圖，導(dǎo)致了一些人不擇手段的追求私利，導(dǎo)致犯罪現(xiàn)象增多，這是令人痛心的。在理論上，在實(shí)踐上，在課堂上，在會(huì)場(chǎng)上，調(diào)整義利關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公平理念，迫在眉睫。端正道德觀念，革新道德評(píng)價(jià)，提高公職人員的道德素養(yǎng)和道德水平，也是預(yù)防職務(wù)犯罪另一個(gè)重要方面。
五、要預(yù)防職務(wù)犯罪，還必須從犯罪的經(jīng)濟(jì)根源上，從深層次上構(gòu)筑預(yù)防職務(wù)犯罪的長(zhǎng)城。
應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到：犯罪的源頭、犯罪的“深井”在經(jīng)濟(jì)。這句難聽的話，是歷史唯物主義說的，是歷史唯物主義的真諦。誰(shuí)都得承認(rèn)失業(yè)率與犯罪率成正比，誰(shuí)都得承認(rèn)物價(jià)指數(shù)與犯罪率成正比，誰(shuí)都得承認(rèn)衡量貧富差距的基尼系數(shù)與犯罪率成正比，誰(shuí)都得承認(rèn)暴發(fā)戶越多，犯罪率越高。概括起來，那就是生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出毛病，都會(huì)導(dǎo)致犯罪。這幾種線性關(guān)系，是被各國(guó)歷史所證明了的，是回避不了的，更是不可抗拒的。再打一個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋确?，智利礦難中的礦工之所以能堅(jiān)持十多天不死一個(gè)人，其成功之處就在于班長(zhǎng)的公平分配。不僅食物數(shù)量分配公平，而且連開始吃的時(shí)間也整齊劃一，為的是同甘共苦。智利礦難的特殊案例折射出一條通用的道理：分配的公平帶來了人心的平靜，避免了你爭(zhēng)我奪，避免了井下犯罪。因此，我們真要預(yù)防職務(wù)犯罪，就要真正按照共同富裕的宗旨去實(shí)踐。
犯罪有內(nèi)因和外因，預(yù)防職務(wù)犯罪也要從法律界內(nèi)部和法律界外部實(shí)施內(nèi)外夾攻。犯罪不是天生的，犯罪無(wú)不是從無(wú)罪轉(zhuǎn)化為有罪的。只要我們決心預(yù)防職務(wù)犯罪，善于預(yù)防職務(wù)犯罪，就一定會(huì)把職務(wù)犯罪率降下來！一個(gè)高度和諧而不是低度和諧的社會(huì)一定會(huì)在中國(guó)大地上變成燦爛的現(xiàn)實(shí)！（新化縣人民檢察院 袁小安）